Descobrimos que havia uma .conf em /etc/sysctl.d/ que tinha a configuração de linha vm.swappiness = 1
A exclusão permite que o swappiness seja definido a partir do arquivo /etc/sysctl.conf .
Acho que o resultado desse problema é que um arquivo .conf em /etc/sysctl.d/ pode substituir uma entrada em /etc/sysctl.conf