"I've seen downloads on these modems crawl to 800 bytes/second."
Você não forneceu medições de perda, por isso é impossível saber se você está vendo congestionamento ou apenas uma capacidade de canal menor que a especificada.
É importante notar que o TCP foi projetado em hardware muito mais lento e, provavelmente, com uma taxa de erros maior que o seu equipamento. Para conexões mais lentas, o TCP faz um uso extremamente bom da capacidade disponível.
Você pode experimentar diferentes mecanismos de controle de congestionamento, mas eu ficaria surpreso se você obtiver uma taxa de transferência melhor do que a atual. Medir a capacidade real do canal em redes reais é incrivelmente mais complicado do que parece ser.